چگونه عالیخانی، مسیر توسعه صنعتی ایران را هموار کرد؟
جراح اقتصادی دهه۴۰
امضای قرارداد خرید کارخانه ماشینسازی اراک از شوروی، سال 1346
شاید بهترین تعبیر از فعالیتهای عالیخانی این جمله از پل رنو سیاستمدار فرانسوی باشد که خود عالیخانی به آن اشاره کردهاست. رنو میگوید: «اقتصاددان عملگرا مانند پزشک روستایی است که ناچار است بیمار را روی میز آشپزخانه و با کارد آنجا جراحی کند.» در ادامه گزارش، اقدامات اقتصادی و سیاستهای صنعتی عالیخانی در جایگاه وزیر اقتصاد ایران بر اساس مصاحبه او با پروژه تاریخ شفاهی هاروارد بررسی شدهاست.
اقدامات اولیه عالیخانی در کسوت وزیر اقتصاد
در تشریح وضعیتی که اقتصاد ایران در دوران آغاز کار عالیخانی در وزارت تازه تاسیس اقتصاد داشت، باید گفت که او با انبوهی از چالشها مواجه بود. یکی از مشکلاتی که وجود داشت نبود سامانه اطلاعاتی منسجم و عدم دسترسی به آمار بود. دادههای بازرگانی با فاصله بیش از سهسال منتشر میشد و امکان دسترسی سریع به اطلاعات برای سیاستگذاران وجود نداشت. راه حلهایی که در آن زمان وجود داشت، جمعآوری سریع و محدود از دادههای کارخانهها و بنگاههای تولیدی یا مشورت گرفتن از افراد فعال و باسابقه بود. همچنین شرایط بنگاههای صنعتی در اواخر دهه۳۰ نامناسب بود، برخی از نمونههایی که به آن اشاره شده، شامل ورشکستگی شرکت معاملات خارجی وزارت اقتصاد، عدم پرداخت حقوق به کارگران معدنی در شرکتهای تابعه وزارت صنایع و معادن و بدهکاری شرکت فرش ایران بود. عالیخانی با اتخاذ سیاستهای کوتاهمدتی نظیر تحت فشار قرار دادن هیاتمدیره شرکت معادن ذوب و فلزات برای پرداخت بخشی از حقوق پرداخت نشده کارگران و تغییرات در مدیریت شرکت معاملات خارجی توانست بخشی از این مشکلات را حل کند. آنجا بود که عالیخانی پی برد باید با یک نوع درمان قوی به داد اقتصاد ایران برسد.
در همین راستا او برای تحریک بخش خصوصی، مقدار زیادی مقررات در پشتیبانی صنایع داخلی پیشنهاد کرد. این قوانین یک شرط مهم داشت «باید از صنایعی حمایت شود که واقعا صنعت هستند»؛ نه صنایع مونتاژ و اتومبیل که او آنها را ناکارآمد میدانست. عالیخانی مصمم بود که به انحصارطلبیهای بیربط که توجیه اقتصادی نداشتند، پایان دهد. در گام بعدی او بهدنبال آزادسازی واردات و از بین رفتن ممنوعیتهای تجاری رفت. عالیخانی سیاستهای حمایتی خود را متمرکز بر صنایع ریشهدار و سنتی ایران نظیر بافندگی، کفش، چرم و صنایع نوپا مانند روغن موتور یا یخچال و غیره کرده بود. او که رساله دکترای خود را با عنوان «نسبت عوامل تولید در صنعتی کردن کشورهای در حال رشد» تدوین کرده بود، بیش از تمام افرادی که مخالف سیاستهای حمایتی او بودند با مبانی نظری علم اقتصاد آشنا بود؛ اما اعتقاد داشت با توجه به نوپا بودن صنایع در ایران، چنین اقداماتی در ایجاد روحیه برای بخش خصوصی راکد ایران ضرورت دارد.
از جمله رویکردهای تاثیرگذار عالیخانی حذف محدودیتها و عوارض در تجارت با ژاپن بود که نمونهای از بازنگری در قوانین دستوپاگیر گذشته است. یکی از اولویتهای سیاستگذاران در آغاز دهه۴۰ شمسی، تشویق بیقید وشرط سرمایهگذاری خارجی بود؛ اما عالیخانی با این جریان مخالف بود. او معتقد بود که اگر یک ایرانی میتواند سرمایهگذاری کند، چرا باید این فرصت در اختیار یک خارجی قرار گیرد و بعد تضمین کنیم که این شخص میتواند سود خودش را بهصورت ارز از ایران خارج کند. همین جهتگیریهای متفاوت عالیخانی، حجم بسیاری از تهمتها در خصوص دریافت رشوه را به سمت او روانه کرد. اما تصمیم او درباره سودآور کردن بخش خصوصی و برچیدن راه کسب درآمد راحت از بازرگانی، جدی تر از آن بود که این تهمتها اثری روی فعالیت او بگذارد.
قرارداد تجاری ایران و اتحادیه اروپا
در سال۱۳۴۲ ترکیه از طریق امتیازهایی که برای بخشی از صادرات کشاورزی خود از اروپا گرفته بود، فشار مضاعفی بر صادرکنندگان ایرانی گذاشته بود. چنین اتفاقی باعث شد عالیخانی در بهار آن سال به بلژیک سفر کند. در آنجا مذاکرهای جدی با مقامهای بازار مشترک اروپا (اتحادیه اروپا) آغاز شد. با وجود اینکه ترکیه عضو ناتو است و ایران در نظر اروپاییها یک کشور ثالث بود، عالیخانی تلاش کرد تا با تمرکز بر روی تجارت کالاهای سنتی (نظیر کشمش، قالی، برگ میوه و گلیم) وضع صادرات ایران به بازار مشترک اروپا را بهبود بخشد. این کالاها از آن جهت اهمیت داشتند که بخش عمده صادرات غیرنفتی آن دوره را تشکیل میدادند. با وجود تمام این محدودیتها، نتیجه این سفر، یک توافق کلی اولیه با مقامات بازار مشترک برای ایران بود. تلاشهای بیوقفه عالیخانی در ماههای بعد از توافق، به اولین قرارداد اتحادیه اقتصادی اروپا با یک کشور جهان سوم (ایران) در پاییز سال۱۳۴۲ منجر شد. در کنار گسترش روابط بینالمللی، توجه به توسعه منطقهای مورد توجه عالیخانی بود. در همین راستا برای ارتقای سطح رفاه مردم در زاگرس جنوبی، احداث کارخانهها (کارخانه قند یاسوج و کارخانه قند ممسنی) و سازمان اداری مخصوص (سازمان عمران منطقهای) و اتخاذ برنامههای عمرانی منطقهای در دستور کار قرار گرفت. نکته مهم، توجه عالیخانی به مسائل اجتماعی در توسعه این مناطق است؛ زیرا غالب مشکلاتی که در صنعتی شدن این استانها وجود داشت مرتبط به تطابق ناپذیری جوامع محلی با اقدامات اقتصادی جدید دولت بود.
عالیخانی در کابینه منصور
با آغاز نخستوزیری حسنعلی منصور، عالیخانی برخلاف میل شخصی وزیر اقتصاد دولت جدید شد. اولین اقدام وزارتخانه او ایجاد مرکز بررسیهای اقتصادی با دعوت از محمد یگانه بود که توانست در عرض دوسال حدود ۱۰۰کارشناس اقتصادی و مهندس را گردهم آورد و دگرگونیهای قابلتوجهی را در داخل وزارت اقتصاد ایجاد کند. در همان دوره عالیخانی در تلاش بود با حمایت از صنایع دستی و کوچک، تعادلی میان آنها و صنایع مدرن ایجاد کند؛ تاسیس مرکز صنایع دستی ایران نمونهای از اقدامات او در این راستا بود. نتیجه این سیاست، بهبود سطح زندگی فعالان این حوزه و کسبمیلیونها دلار از محل صادرات این محصولات برای کشور شد.
دیگر اقدام وزارت اقتصاد در دولت منصور، بهبود آمار بازرگانی خارجی بود. تهیه اطلاعات در گام اول مشروط به اقدام سریع دفترهای گمرکی در درج دادههای واردات و صادرات و ارسال آنها به مرکز بود. در گام بعدی گمرک باید اطلاعات را در اختیار مرکز آمار بازرگانی قرار میداد تا آنها بتوانند دادهها را منتشر کنند؛ اما این مسیر به درستی کار نمیکرد. عالیخانی برای سرعت بخشیدن به این فرآیند ابتدا، پاداش ماهانه ماموران گمرک را مشروط به ارسال ورقهای گمرک در پایان هر هفته کرد. در گام بعدی ریاست مرکز آمار بازرگانی را تغییر داد و منابع مالی بیشتری را برای ایجاد انگیزه در کارمندان، اختصاص داد. در نهایت با پیگیری عالیخانی این مرکز توانست هر ۱۵روز یک آمار موقت از ۹۰درصد صادرات و واردات کشور ارائه دهد. در ادامه انتشار متناوب آمار قطعی تجارت کشور در بازه ۴۰روزه، توجه سفارتخانههای خارجی (از جمله کانادا) و بازرگانان را جلب کرد. اتفاق مهم دیگری که در دوران وزارت عالیخانی رخ داد، قرارداد وام ۶۰۰میلیون دلاری بود که ایران با دولت فرانسه امضا کرد. از سوی دیگر ایران در آن زمان روابط اقتصادی پایاپای را با کشورهای سوسیالیستی از جمله شوروی دنبال میکرد. در گذشته ایران تنها اصلاحات خود را روی قراردادهای تجاری با بلوک شرق اعمال میکرد؛ اما در آن دوره این رابطه معکوس شد و ایران خود قراردادهای تجاری را تهیه و تنظیم میکرد.
یکی دیگر از اقدامات قابل تحسین عالیخانی، بازآفرینی نقش شرکت فرش ایران در میان صنایع دستی کشور بود. دولت قصد داشت این شرکت با اتکا به تواناییهای بازرگانی خود بتواند سودآور باشد. توجه به این شرکت و تغییر در ساختار اداری آن باعث شد در عرض ۲سال اعتبارات مهمی را از بانک مرکزی دریافت کند، کارگاههای موجود را بهبود دهد و کارگاههای تازه در مناطق گوناگون ایران تاسیس کند. در نهایت موفقیت این شرکت دولتی، زمینهساز حضور بخش خصوصی در صنعت فرش کشور شد. او همچنین به دنبال تقویت بخش صنعت و معدن در وزارت اقتصاد نیز بود. از همین روی رضا نیازمند را بهعنوان معاون صنعتی و معدنی خود انتخاب کرد. تغییر ساختار مدیریتی بانکهای توسعه صنعتی و معدنی ایران و بانک اعتبارات صنعتی ایران نمونههایی از اصلاحات در این زمینه است.
رکود شدید اقتصادی باعث شده بود کارخانههای سیمان توانایی فروش محصولات خود را نداشته باشند و تنها به بازیافت هزینه متغیر خود قانع شوند. همچنین قیمت سیمان بر اساس هزینههای کلی تعیین نمیشد. مجموع این شرایط عالیخانی را به فکر تاسیس اتحادیه تولیدکنندگان سیمان کشور انداخت. این اتحادیه که خود، آن را یک کارتل صنعتی میدانست با افزایش قیمت سیمان، توانایی سودآوری را برای بنگاهها ایجاد کرد تا آنها بتوانند وامهای خود را پرداخت کنند. همچنین مقداری از مازاد سیمان کشور به کشورهای خلیجفارس با قیمت جهانی صادر شد و اختلاف قیمت از محل صندوقی که تولیدکنندگان به نسبت تولید سهم خود را میپرداختند، تامین میشد. این راهبرد، باعث شد بازار سیمان خلیج فارس در اختیار ایران قرار گیرد. همچنین در تابستان سال ۴۳ مذاکرات میان ایران، پاکستان و ترکیه برای تشکیل اتحادیه منطقهای(آر.سی.دی) پیش آمد.
با توجه به پیشبرد اهداف عمرانی نیاز دولت به افزایش درآمدها جدیتر شد. دولت تصمیم به افزایش قیمت نفت و بنزین گرفت که به گفته عالیخانی (با وجود موافقت او در آن زمان) این کار اشتباه بود. ناگهانی بودن این تصمیم تاثیرات بدی برجای گذاشت. عالیخانی علت اشتباه بودن این سیاست در ایران را نبود دموکراسی معرفی کردهاست. در نهایت با ترور حسنعلی منصور کارنامه عالیخانی در دولت او خاتمه پیدا کرد. هرچند اقدامات وزارت اقتصاد دولت منصور جزئی بهنظر میرسید، اما عالیخانی در فضای سیاسی آن زمان که افراد بسیاری به دنبال تضعیف وزارتخانه او بودند توانست با اتخاذ راهبردها و اصلاحات اساسی، اقتصاد ایران را از شرایط رکود خارج کند.
وزارت اقتصاد در دوران هویدا
انتصابات و تغییراتی که عالیخانی در وزارت اقتصاد و شرکتهای تابعه آن داده بود، به آرامی نتایج مثبت خود را نشان داده بود. شرکتهایی که در گذشته ورشکسته بودند، به بنگاههای سودآور تبدیل شدند؛ اما همچنان ساختار نهادی بخش خصوصی کارکرد صحیحی نداشت. ترتیب انتخاب اعضای اتاق بازرگانی بهصورت آزاد نبود و با آن چیزی که در اروپا بهعنوان اتاق بازرگانی فعالیت میکرد، فاصله معناداری داشت. در همین راستا عالیخانی در ابتدای دولت هویدا کنفرانسهای اتاق بازرگانی ایران را تشکیل داد. چند ماه برگزاری این نشستها باعث شد تفاهم بیشتری میان دولت و صنعتگران و بازرگانان سراسر کشور ایجاد شود. در هرصورت اما کارکرد این نهادها همچنان وابسته به توجه فردی مثل عالیخانی بود؛ نه یک ساختار منسجم که فراتر از افراد بتواند مطالبهگر باشد.
یکی دیگر از اقدامات مهم عالیخانی، توسعه همکاریهای اقتصادی با بلوک شرق است که زمینه نارضایتی آمریکاییها را ایجاد کرد. عالیخانی توافق تجاری با کشورهای سوسیالیستی را مقدمهای برای حضور کالاهای ساخت ایران در بازارهای جهانی میدانست. در همین راستا قراردادهای بازرگانی جدیدی با کشورهای بلوک شرق منعقد شد؛ که نتیجه آن افزایش حجم معاملات ایران با رومانی، چکسلواکی، لهستان، شوروی و بلغارستان بود. همکاریهای ایران با این کشورها حتی فراتر رفت. با توسعه صنایع آلومینیوم و ماشینسازی، ضرورت ایجاد کارخانه ذوبآهن در ایران احساس شد؛ زیرا وجود فولادسازی به معنای رشد استقلال صنعتی تلقی میشد. پیشتر البته در زمان رضاشاه تلاشهایی برای احداث کارخانه ذوبآهن در کرج صورت گرفته بود؛ اما با آغاز جنگجهانی دوم و غارت و توقیف ماشینآلات توسط انگلیسیها و روسها، متوقف شد. در نهایت با تعلل شرکت کروپ آلمان و ایجاد پشتوانه برای تامین قطعات یدکی توسط هند، ریسکهای همکاری با شوروی پوشش داده شد و تصمیم بر آن شد که تاسیس کارخانه ذوبآهن در ایران به آنها محول شود. روسها متعهد شدند در ازای دریافت گاز از ایران، یک کارخانه ذوبآهن و یک کارخانه ماشینسازی (در اراک برای لوازم فولادی سنگین) احداث کنند.
با توجه به صرفه نداشتن استخراج نفت با گاز و فشار بالای میادین نفتی ایران، عملا دولت تصمیم گرفت به جای اینکه گازی که در فرآیند استخراج نفت تا پیش از آن هدر میرفت را از طریق خط لولهای از جنوب تا شمال کشور به شوروی صادر کند. از سوی دیگر چنین خط لولهای بستر ایجاد یک اکوسیستم صنعتی را در حاشیه خود فراهم میکرد. در آذر سال۴۴، نتیجه سفر ۱۸روزه هیات ایرانی به روسیه، منجر به انعقاد قرارداد ذوبآهن، ماشینسازی و گاز شد. در نتیجه این قرارداد گازی، ایران متعهد شد سالانه ۱۰میلیارد مترمکعب گاز به شوروی صادر کند. تصمیم دولت آن شد که یک شاهلوله به ظرفیت ۱۴میلیارد مترمکعب از جنوب به شمال کشیده شود که بتواند نیاز صنایع داخلی را نیز تامین کند. یکی دیگر از جنبههای همکاری، احداث سد مشترک میان دو کشور روی رودخانه ارس و تقسیم برق تولیدشده از آن بود.
در نهایت چندی بعد عالیخانی تصمیم به استعفا از وزارت اقتصاد گرفت. عالیخانی در فرصت ۷ساله خود در وزارت اقتصاد، تلاش کرد به رویاهای خود در بازسازی اقتصاد ایران جامه عمل بپوشاند. روزی که او وارد کار عملی شد، سرمایهگذاریها بزرگ کشور معطوف به مونتاژ بخاری بود؛ اما روزی که او از وزارت اقتصاد خارج شد، کارخانه ذوبآهن در حال ساخت بود،کارخانه آلومینیوم ساخته شده بود و از تبریز و اراک تا خوزستان نشانههای اقدامات مهم و حیاتی او برای توسعه صنعت ایران قابل مشاهده بود.
