طرح «تهران تا ۱۴۲۶» کلید خورد

اینها تنها بخشی از بحران‌های زیستی تهران است که شهروندان روزانه با آن مواجه هستند. منتقدان وضع موجود، در حالی از طراحی سیاست‌هایی برای آینده پایتخت سخن می‌گویند که دست‌‌‌‌‌کم از ۲۰ سال‌پیش، زمانی‌که در راس قدرت و مدیریت شهری قرار داشتند، امکان اجرایی کردن بسیاری از این سیاست‌ها وجود داشت. یکی از مهم‌ترین اقداماتی که بدون صرف حتی یک‌ریال هزینه، می‌توانست از ابتدای دهه‌۸۰و همزمان با آغاز اجرای طرح جامع فعلی تهران در دستور کار مدیریت شهری قرار گیرد، شفاف‌سازی کامل بندهای اجرایی طرح جامع و پس از آن طرح تفصیلی از طریق سامانه‌‌‌‌‌های اطلاع‌‌‌‌‌رسانی و الکترونیکی برای شهروندان بود. اقدامی که می‌توانست شفافیت تصمیم‌گیری در اداره شهر را افزایش دهد؛ همان‌‌‌‌‌گونه که در برخی کشورهای جهان، مشارکت مستقیم مردم در طراحی سیاست‌های شهری مشاهده می‌شود.

این رویکرد دست‌‌‌‌‌کم دو پیامد مثبت می‌توانست به‌همراه داشته باشد. اول اینکه می‌توانست به‌عنوان یک سازوکار بازدارنده در‌برابر عدول از خطوط قرمز طرح جامع و تفصیلی عمل کند. در طول سال‌های گذشته، بخشی از این خطوط قرمز، به‌ویژه در حوزه تراکم ساختمانی و تغییر کاربری‌‌‌‌‌ها، از مسیر کمیسیون ماده‌۵ و عمدتا توسط شوراهای شهرسازی مناطق و شهرداری‌‌‌‌‌ها دستخوش تغییر شده‌است، در حالی‌که اگر شهروندان در هر نقطه از شهر از این ضوابط و موارد عدول از آن آگاه بودند، عبور از خطوط قرمز کاربری و سایر مولفه‌‌‌‌‌های شهرسازی در این حجم و با این انحرافات صورت نمی‌گرفت، با این‌حال در شرایط کنونی، همان بانیان وضع موجود به منتقدان اصلی وضعیت شهر تبدیل شده‌اند.  پیامد دوم، تقویت حس نقش‌آفرینی شهروندان در اداره شهر بود؛ احساسی که می‌توانست به مشارکت موثرتر در نگهداشت و مدیریت شهری منجر شود. از این منظر، طرح انتقاد از ضعف مشارکت و نبود شفافیت در اداره شهر، بیش از آنکه ناظر به وضعیت امروز باشد، ریشه در تصمیم‌ها و رویکردهای گذشته دارد.

پایش دوباره طرح جامع

طرح جامع فعلی تهران که در سال‌۱۳۸۴ با افق زمانی ۲۰‌ساله اکران شده بود، اکنون به‌‌‌‌‌طور رسمی به پایان رسیده و زمان ارائه نسخه جدید آن فرارسیده‌است؛ هرچند این نسخه هنوز طراحی و رونمایی نشده‌است، با این‌حال تابلوی اولیه آن از سوی «نهاد راهبری و پایش طرح‌های توسعه شهری تهران»، موسوم به «نهاد تهران»، ترسیم شده و قرار است طی امسال و سال‌آینده، نسخه جدید طرح جامع تهران با افق ۱۴۲۶ تدوین شود. این طرح در پی پاسخگویی به این سوال اساسی است که «تهران آینده چگونه خواهد بود؟» پاسخ‌‌‌‌‌های اولیه به این پرسش در جلسات مقدماتی طراحی نقشه جامع تهران مطرح شده‌است. 

«نهاد تهران» که از اواخر دهه‌۸۰ به مدت ۹ سال ‌با دستور رئیس وقت شورای‌عالی شهرسازی در وضعیت تعلیق قرار داشت، اخیرا با ساختاری متفاوت فعالیت خود را از سر گرفته و ماموریت تدوین و ارائه نسخه جدید طرح جامع تهران را برعهده دارد. این نهاد به‌عنوان ضامن اجرای طرح جامع و تفصیلی، وظیفه جلوگیری از انحرافات مدیریت شهری را بر عهده دارد و عملا نقش پلیس طرح جامع تهران را ایفا می‌کند. این نهاد پیش از تعلیق، زیرمجموعه شهرداری محسوب می‌شد که این وابستگی منجر به «تعارض منافع» در کارکرد این نهاد شده‌بود. از آنجا که بخش قابل‌توجهی از درآمد شهرداری از محل عوارض ساخت‌‌‌‌‌وساز تامین می‌شود، این وابستگی زمینه تعدیل برخی احکام و ضوابط را فراهم می‌کرد، در نتیجه نهادی که متولی پایش اجرای کامل سند بالادست اداره تهران‌ یعنی طرح جامع‌ بود، در‌برابر پاک‌شدن خطوط قرمز طرح جامع و تفصیلی در کمیسیون ماده‌۵ مقاومت موثری از خود نشان نمی‌داد و سند بالادست به‌تدریج به یک نسخه ویترینی از اداره شهر تبدیل می‌شد؛ این در حالی است که بازار مسکن و ساختمان در تهران از محل عوارض فروش تراکم با جهش قیمت مواجه‌شده، درحالی‌که در بسیاری از کشورهای جهان، تولید مسکن مشمول عوارض سنگین نیست و درآمد پایدار شهرداری‌‌‌‌‌ها از محل بهره‌‌‌‌‌برداری ساختمان‌ها تامین می‌شود، نه از تولید آنها. 

با ازسرگیری فعالیت این نهاد، رئیس آن دیگر توسط شهرداری انتخاب نمی‌شود و تعارض منافع پیشین برطرف شده‌است. اکنون رئیس «نهاد تهران» به‌صورت مستقل تعیین می‌شود و وزارت راه و شهرسازی، شهرداری و شورای‌شهر در فرآیند انتخاب آن نقش دارند. طرح جامع و تفصیلی تهران که در سال‌های گذشته به‌‌‌‌‌جای خدمت به توسعه مطلوب خدمات شهری، عمدتا به ابزاری برای تامین منابع مالی بودجه ‌اداره شهر تبدیل شده‌بود، قرار است در سند جدید،‌ بار دیگر به ماموریت اصلی خود بازگردد.

بررسی 6 مساله تهران در سند جدید

با پایان دوره طرح جامع فعلی و آغاز تدوین نسخه جدید، «نهاد تهران» مامور تهیه «طرح جامع تهران تا ۱۴۲۶» شده‌است. در نخستین گام، 6 مساله کلیدی شهر تهران شناسایی‌شده که قرار است مبنای تصمیم‌گیری در سند جدید قرار گیرد. این مسائل شامل آلودگی هوا، ترافیک، ناکارآمدی‌‌‌‌‌های مدیریتی در اداره شهر، نبود مدیریت یکپارچه میان تهران و حومه، تاب‌‌‌‌‌آوری ضعیف شهر در‌برابر حوادث غیرمترقبه بر اساس تجربه جنگ ۱۲روزه و بحران کم‌‌‌‌‌آبی است. برای نمونه، در حوزه مدیریت آب، در طرح جامع مصوب سال‌۱۳۸۴ پیش‌بینی شده‌بود که تا سال‌۱۳۹۵ میزان تلفات آب در شبکه به صفر برسد؛ هدفی که محقق نشد، از این‌رو یکی از محورهای اصلی طرح جامع جدید، تعیین‌تکلیف تلفات بالای ۳۰درصدی شبکه آب‌شرب است. برآوردها نشان می‌دهد اگر در دهه‌۹۰ تلفات آب به صفر می‌رسید، حجم آب ذخیره‌‌‌‌‌شده در سدها امروز حدود ۳۰‌درصد بیشتر بود و تهران با بحران فعلی کم‌‌‌‌‌آبی مواجه نمی‌شد. در همین راستا، تدوین «سند اقلیم» در کنار طرح جامع جدید در دستور کار قرار گرفته‌است.

در شرایطی که حدود ۵۰‌درصد از درآمدهای مدیریت شهری به عوارض تولید مسکن و ساختمان وابسته است و نگاه به طرح جامع و تفصیلی عمدتا نگاه درآمدزایی برای بودجه‌اداره شهر بوده، یکی از اقدامات پیش‌بینی‌‌‌‌‌شده در طرح جامع جدید، تدوین «سند مالیه شهر» است. هدف این سند، ایجاد سقف درآمدی مشخص برای اتکای بودجه‌شهرداری به عوارض تولید مسکن و ساختمان در یک بازه ۲۰ساله است؛ اقدامی که می‌تواند از تغییرات گسترده طرح تفصیلی و اثرات تورمی عوارض فروش تراکم بر قیمت زمین و مسکن جلوگیری کند. در همین چارچوب، نشست روز گذشته نهاد راهبری و پایش طرح‌های توسعه شهری تهران در شورای شهر، به بررسی بازنگری طرح جامع تهران و چگونگی مشارکت شهروندان در تدوین سند جدید اختصاص داشت؛ نشستی که در آن، نقش و سهم مشارکت در طراحی آینده پایتخت موردبحث و بررسی قرارگرفت.

رابطه مشارکت مردم با تحقق اهداف طرح جامع

مهدی چمران، رئیس شورای‌شهر تهران و عضو شورای‌عالی نهاد تهران معتقد است؛ برنامه جامع تهران باید در همان سال‌های ابتدایی شکل‌گیری، به‌‌‌‌‌طور جدی اجرا و برای عموم معرفی می‌شد، اما سال‌ها از آن زمان گذشته و این اتفاق به‌‌‌‌‌درستی رخ نداده‌است. اگر از همان ابتدا مردم در جریان جزئیات طرح قرار می‌گرفتند و امکان اظهارنظر و مشارکت داشتند، طرح جامع می‌توانست کامل‌‌‌‌‌تر و کارآمدتر اجرا شود. از امروز به بعد، این برنامه باید در اختیار متخصصان، مردم و همه صاحب‌نظرانی قرار بگیرد که در اداره و آینده شهر تهران نقش دارند. او با اشاره به ماهیت طرح جامع تهران توضیح داد: این طرح از ابتدا با افق زمانی ۲۰‌ساله طراحی شد، اما به این معنا نیست که یک سند خشک و غیرقابل‌تغییر باشد.  شهر یک موجود زنده است که هر روز دچار تغییر می‌شود و این تغییرات مستقیما بر زندگی مردم اثر می‌گذارد، بنابراین طرح جامع باید به‌‌‌‌‌گونه‌‌‌‌‌ای تدوین می‌شد که امکان اصلاح و به‌‌‌‌‌روزرسانی مستمر را داشته‌باشد؛ موضوعی که در زمان تدوین، با استفاده از آخرین دستاوردهای علمی و دانشگاهی دنیا مدنظر قرارگرفت. در سال‌های ابتدایی اجرای طرح، کمیسیون ماده‌۵ نقش فعالی در به‌‌‌‌‌روزرسانی و اصلاح آن داشت. اعضای این کمیسیون ساعت‌‌‌‌‌ها و روزها برای بررسی پیشنهادها وقت می‌گذاشتند. بیش از ۶۰۰ پیشنهاد از مناطق شهرداری و سایر مراجع ‌به کمیسیون ارسال می‌شد و همان‌‌‌‌‌جا با حضور همه اعضا، اصلاحات جزئی و دقیق انجام می‌گرفت. بسیاری از این مصوبات به افزایش یا تثبیت فضای سبز مربوط می‌شد یا به تدقیق خطوط طرح جامع اختصاص داشت.

به گفته او در برخی موارد، املاک در دو پهنه مختلف قرار داشتند یا مرزهای طرح نیاز به اصلاح داشت که مسائلی از این دست در کمیسیون ماده‌۵ بررسی و اصلاح می‌شد. حتی موضوعاتی مانند تعریض معابر، از جمله نمونه‌‌‌‌‌ای که اخیرا درباره خیابان کمیل مطرح شد، بر اساس دلایل شهرسازی مورد بازنگری قرارگرفت و مشخص شد که تعریض در بخش میانی ضرورتی ندارد. این روند تا سال‌ها ادامه داشت و معمولا در پایان هر سال، مجموعه اصلاحات طرح جامع به‌صورت یکجا بررسی و اعمال می‌شد، اما پس از پایان دوره چهارم شورای‌شهر در سال‌۱۳۹۶، این سازوکار عملا متوقف شد، درحالی‌که بارها تاکید شده‌بود پیشنهادهای مناطق شهرداری و سایر نهادها جمع‌‌‌‌‌آوری و بررسی شود تا اصلاحات لازم در چارچوب قانون انجام گیرد. چمران با انتقاد از کاهش مشارکت عمومی در اجرای طرح جامع تاکید کرد: طرح جامع زمانی می‌تواند به‌‌‌‌‌درستی اجرا شود که مشارکت مردم به‌عنوان پایه اصلی اجرای آن جدی گرفته شود. هرقدر هم شهرداری تلاش کند، اگر مشارکت موثر مردم وجود نداشته‌باشد و نگاه غالب صرفا بر تامین منابع مالی و سودآوری متمرکز شود، طرح جامع به نتیجه مطلوب نمی‌رسد؛ موضوعی که در سال‌های گذشته نیز شاهد آن بوده‌‌‌‌‌ایم.

او در ادامه به وضعیت تخلفات ساختمانی اشاره کرد و گفت: امروز با انبوهی از پرونده‌های تخلف در کمیسیون ماده‌۱۰۰ مواجه هستیم. در حال‌حاضر، حدود ۵۷‌هزار رای اجرا نشده در این کمیسیون وجود دارد و این عدد بسیار قابل‌توجه است. از این میان، حدود ۷‌هزار مورد مربوط به تخلفات جدی شهرسازی است؛ ساختمان‌هایی با ۲۰ تا ۳۰ طبقه که از ابتدا به حریم خیابان تجاوز کرده‌اند و بخشی از معبر عمومی را تصرف کرده‌اند. در چنین مواردی، نه جریمه کارساز است و نه امکان اصلاح واقعی وجود دارد؛ تخریب شهری رخ‌داده و عملا کاری از دست ما برنمی‌آید. چمران تاکید کرد: اگر اطلاعات طرح جامع به‌صورت عمومی در دسترس مردم قرار گیرد و شهروندان برای مشارکت در اجرای آن تشویق شوند، قطعا با حجم کمتری از تخلفات ساختمانی مواجه خواهیم شد. البته عده‌ای برای دستیابی به منافع مالی بیشتر، به‌ویژه در حوزه بسازوبفروشی، همواره به‌دنبال افزایش تراکم و تخلف هستند، اما نبود آگاهی عمومی از طرح جامع، زمینه‌‌‌‌‌ساز گسترش این تخلفات شده‌است.

غلامرضا کاظمیان، رئیس شورای‌عالی شهرسازی و معماری و عضو نهاد نیز معتقد است؛ وقتی از شهر هوشمند، شهرسازی هوشمند و حکمروایی هوشمند شهری صحبت می‌شود، یکی از مولفه‌‌‌‌‌های اصلی و اجتناب‌ناپذیر، حضور موثر ذی‌نفعان و به‌ویژه شهروندان است. هوشمندی صرفا به ابزار و فناوری محدود نمی‌شود؛ بلکه باید شرایطی را فراهم کند که مشارکت واقعی شهروندان در برنامه‌‌‌‌‌ریزی و اداره شهر ممکن شود. این موضوع فقط یک آرمان و بحث نظری نیست، بلکه یک واقعیت و ضرورت عملی است. به گفته او، اگر قرار است طرح جامع شهر تهران یا هر طرح جامع دیگری مسائل شهری را حل کند و کمک به توسعه شهر باشد، نخستین گام این است که از ذی‌نفعان مستقیم آن پرسیده شود؛ مساله، دغدغه و نیازشان چیست؟ شهروندان کسانی هستند که در شهر زندگی می‌کنند، آن را می‌سازند و از آنچه در حوزه زندگی روزمره، چه در معیشت، کسب‌وکار و فعالیت‌های اقتصادی تاثیر می‌پذیرند.

از این زاویه، توسعه نوین شهری ناگزیر از رویکرد مساله‌‌‌‌‌محور است و این رویکرد بدون مراجعه مستقیم به شهروندان و ذی‌نفعان معنا ندارد. باید پرسید؛ ‌مساله اصلی شما در این شهر چیست؟ اگر بخش قابل‌توجهی از جامعه شهری، ترافیک را به‌عنوان مساله اول مطرح کند، طرح جامع ناگزیر است حل مساله ترافیک را در کانون توجه خود قرار دهد. به همین نسبت، بازنگری طرح جامع نیز باید هدفمند انجام شود. تجربه نشان‌داده‌است که اگر داده‌ها به‌‌‌‌‌روز نباشند یا در جای درست خود قرار نگیرند، مطالعات برنامه‌‌‌‌‌ریزی شهری به نتیجه موثر نمی‌‌‌‌‌رسند.

به گفته او، آغاز به‌کار نهاد برای پایش توسعه شهر تهران با مشارکت شورای شهر، شهرداری و وزارت راه و شهرسازی، می‌تواند زمینه‌‌‌‌‌ساز مشارکت واقعی باشد و نقطه شروع مناسبی به‌شمار می‌آید. این مسیر، هم‌‌‌‌‌زمان با پایش طرح جامع و طرح تفصیلی، به فرآیند بازنگری طرح جامع متصل می‌شود. سامانه طراحی‌‌‌‌‌شده می‌تواند بستری باشد برای مراجعه مستقیم به ذی‌نفعان و استخراج خواسته‌‌‌‌‌ها و مسائل آنان، تا این مطالبات مبنای سیاستگذاری‌های شهری قرار گیرد.

کاظمیان تاکید می‌کند؛ در این مسیر، دو نکته اساسی وجود دارد. نخست، مردمی‌‌‌‌‌سازی واقعی سامانه است. هرچند این بستر با هدف مشارکت طراحی‌شده، اما تا زمانی‌که شهروندان از وجود آن مطلع نباشند و ندانند که می‌توانند در آن حضور پیدا کنند و نظر بدهند، مشارکت محقق نمی‌شود. این مرحله نیازمند اطلاع‌‌‌‌‌رسانی موثر است. در بسیاری از حوزه‌‌‌‌‌ها، به‌دلیل قطع ارتباط میان نهادها و مخاطبان نهایی، اقدامات از نظر ظاهری درست انجام می‌شود اما محتوا و کارکرد واقعی شکل نمی‌گیرد.

نکته دوم، تبدیل مشارکت به یک فرآیند پایدار است. مشارکت نباید مقطعی و لحظه‌‌‌‌‌ای باشد، بلکه باید به یک روند مستمر تبدیل شود و این روند از طریق سامانه و نهاد متولی تضمین شود. اگر شهروند، متخصص یا صاحب‌‌‌‌‌نظری وقت می‌گذارد و در این بستر مشارکت می‌کند، باید بتواند مسیر اظهارنظر خود را دنبال کند و بداند چه سرنوشتی پیدا‌کرده است. به رسمیت شناختن حقوق معنوی مشارکت‌‌‌‌‌کنندگان، می‌تواند مشارکت را واقعی‌‌‌‌‌تر و جدی‌‌‌‌‌تر کند. به گفته او، بازنگری طرح جامع تهران وارد مرحله رسمی شده‌است. با توجه به پایان افق طرح جامع در سال‌۱۴۰۶، این فرآیند به‌صورت مدون در دستور کار قرارگرفته تا بازنگری طرح در موعد مقرر و بر پایه داده‌های به‌‌‌‌‌روز و مشارکت ذی‌نفعان انجام شود.